Oтговорност на общините за вреди, причинени от безстопанствени кучета

Според конституцията ни България е единна държава с местно самоуправление. Основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление е общината. Под местно самоуправление се разбира правото и задължението на местните власти да регулират и управляват в рамките на закона съществена част от обществените отношения на своя собствена отговорност и в полза на своето население.Особеното на настоящата законодателна уредба на местното самоуправление за разлика от уредбата на Закона за народните съвети (1951 отм.) е, че общината се самоуправлява чрез избрани от нейните граждани органи или непосредствено от гражданите чрез различни форми на пряка демокрация и носи отговорност за допуснатите от нея неправомерни действия и бездействия, и причинените в резултат на това вреди.

Една от най-важните задачи на общината като управленска единица е да осигури на своите граждани спокойна и здравословна среда на територията на общината, която да не представлява опасност за живота и здравето на нейните граждани. Тази задача, за съжаление, не винаги се изпълнява с достатъчна грижа и достатъчно ефективно. От това възникват множество проблеми на местно ниво, които биха могли да доведат до сериозни последици, засягащи живота и здравето на широк кръг от хора.

Проблем от такова естество е този с безстопанствените кучета, които ежедневно заплашват и застрашават както живота и здравето на гражданите, така и тяхното спокойствие. У нас този проблем се подценява от дълги години и с всеки изминал ден придобива все по-притеснителни мащаби. По проблема с безстопанствените кучета и ухапванията от безстопанствени кучета съществуват немалко неизяснени въпроси. Не е напълно ясно съдържанието на самото понятие „безстопанствени животни“. Няма единомислие по въпроса дали безстопанствените кучета са вещи в тясноправен смисъл и ако са, то чии са и кой носи отговорност за причинениете от тях вреди при ухапване и нападение, а също така кой дължи грижите за тях. Законодателят е променял многократно становището си по тези въпроси. Нарочна нормативна уредба на проблема за първи път той е дал в Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД) от 1999 г. По-късно този закон е отменен от по-новия Закон за ветеринарномедицинската дейност от 2005 г. В чл. 35 и чл. 70 от ЗВМД (1999 г.) законодателят е възложил изрично грижата за бездомните кучета на кмета на общината, който има задължението да организира тази дейност и да предприема необходимите мерки чрез конкретни действия. Част от регламентацията на този закон с § 3 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на новия ЗВМД (2005 г.) е пренесена в настоящата правна уредба.

През последните години се е увеличил броят на делата, които се водят срещу общините по повод на нападения от страна на бездомни кучета. Причината може да се търси в това, че тези животни, колкото и приятелски настрени към хората да са, останали без храна и подслон, често могат да проявят неочаквана агресия. Българският законодател е изразил своята загриженост към животните и в специалния Закон за животните (31.01.2008 г.). Този закон обаче не предвижда законова регламентация на проблема с бездомните кучета и не предлага конкретни мерки. Според настоящата правна уредба задачата на общините, свързана с бездомните кучета, е да организират улавянето, кастрирането и изолирането на скитащите кучета, както и да осигуряват финансови средства за провеждане на задължителните ветеринарномедицински мероприятия, предвидени в Наредбата № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни на министъра на земеделието и горите. Като безстопанствени животни действащият ЗВМД определя всички животни, които са родени като такива, загубени или изоставени от своите собственици, които не обитават дом, ферма или специално определено за тях място. Поначало такива животни, в това число и кучета, следва да се настаняват временно в специално предвидените за тях изолатори, принадлежащи на общините и кметствата. Зачестилите случаи на нападения от бездомни кучета поставят въпроса дали са налице достатъчно механизми, които да предпазят гражданите от ежедневните потенциални заплахи от бездомните кучета, които в някои случаи може да доведат до неочаквано сериозни, а понякога дори фатални последици. Също така се поставя и въпросът дали има и каква е санкцията за общините в подобни случаи. По какъв ред могат да се обезщетят гражданите за причинените им вреди от подобни инциденти? Отговорите на тези въпроси продължават да бъдат дискусионни, поради което следва внимателно да се анализират както нормативните актове, уреждащи тези обществени отношения, така и юриспруденцията на съдилищата, които прилагат тези нормативни актове.

На първо място, следва да се уточни въпросът за характера на дейността на общината по повод на бездомните кучета. Може да се приеме, че тя е вид административно-властническа дейност. Ако счетем, че това е задължение от публичен прядък, следва да търсим отговорността за неправомерните действия и/или бездействия на общините в тази връзка по административен ред по правилата на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Ако приемем, че този вид дейност на общината няма характеристиката на административно-властническа дейност, при незаконосъобразни действия на общината и последвало от това ухапване от куче следва да прилагаме общите правила на гражданското право и в частност – тези за деликтната отговорност по Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Създаването на приют и полагането на грижи за бездомни животни не може да се разглежда като административно-властническа дейност, поради което единодушно в практиката се приема, че отговорността на общините не може да се квалифицира по чл. 1 от ЗОДОВ, а следва да се определя като вид деликтна гражданска отговорност.

На следващо място, следва да се уточни кръгът от безстопанствени животни, за които носи отговорност общината. Доколкото в закона няма изрична дефиниция на понятието „бездомни/безстопанствени животни“, тя следва да се изведе по тълкувателен път. Интересно е разбирането на съдебната практика, която определя този кръг по отрицателен път чрез въвеждане на непредвидена в закона презумпция. Счита се, че когато нападението е извършено на обществено място и наоколо не е имало хора, които да покажат признаци, че са стопани на кучетата, то това е индиция, че се касае за безстопанствено куче – както се приема в решение № 262 от 11.05.2010 г. по гр. д. № 1155/2009 г., IV г.о. на ВКС.

Следователно, за нападение от куче, което обитава обществени места безнадзорно без признаци да има собственик наоколо и за причинените от това вреди, отговаря общината, на територията на която се осъществил деликтът. Редът за осъществяването на тази отговорност е гражданскоправен, пред граждански съд – по местоизвършване на деянието, което най-често ще съвпада и с общата местна подсъдност по адреса на ответника, който в случая ще е общината, представлявана от кмета.

В практиката е бил спорен и въпросът каква следва да бъде правната квалификация на иска срещу общината за обезщетение за вреди, настъпили в резултат на ухапване от бедомно куче. Хипотезите на практика са две, доколкото още Върховният съд е изключил възможността юридическо лице да носи отговорност по реда на чл. 45 от ЗЗД. Първата хипотеза е отговорността на възложителя на дадена работа по чл. 49 във вр. с чл. 45 ЗЗД. Втората хипотеза е отговорността на собственика или упражняващия надзор за вреди, причинени от вещи по чл. 50 от ЗЗД. По този въпрос има няколко постановления на пленума на Върховния съд, който ясно прокарва границите между двата вида отговорности /вж. ППВС № 17 от 1963 г.; № 7 от 1958 г. и № 4 от 1975 г./. Съдебната практика по този въпрос се е ориентирала към следното становище – общината не осъществява пряко тази дейност, а изпълнява задълженията си възложени й със закон чрез специално учредено за тази цел общинско предприятие. Следователно налице е хипотеза, при която дадена работа се осъществява чрез специално посочен и определен от възложителя изпълнител. Поради което отгворността на общината се ангажира по чл. 49 ЗЗД във вр. с чл. 45 ЗЗД като възложител на съответното общинско предприятие на описаните в закона задължения и задачи. В този смисъл е и уеднаквената практиката на ВКС /Решения по гр. дело № 1155 от 2009 г. и гр.дело № 2398 от 2008 г./.

Относно характера на обезщетението следва да се уточи, че съгласно дадените задължителни указания с Постановление на Пленума на Върховния съд № 4 от 1968 г. общината отговаря за всички преки и непосредствени вреди, които могат да бъдат както имуществени, така и неимуществени. Според това постановление на обезщетяване подлежат всички вреди, които са настъпили или ще настъпят като пряка и непосредствена последица и в непрекъсната причинна връзка с непозовленото увреждане. Така, наред с разходите за получена медицинска помощ, лекарства и стойността на продължаващото лечение, общината дължи обезщетение и за претърпените болки и страдания, страх, притеснение, и продължаващото след инцидента безпокойство, което лицето изпитва вследствие на претърпяното нападение, срещу което общината не е взела достатъчно мерки. Много често пострадалите след такъв инцидент продължително време изпитват страх и притеснения да излизат сами, без да имат придружител. При определяне размера на дължимото обезщетение съдилищата не следва да взимат предвид само видимите следи върху тялото на пострадалите лица като рани, охлузвания и дерматологично-естетичните последици, а следва да се изследва в дълбочина въпросът за причинените болки и страдания. Следва да се отбележи и това, че в някои случаи отпечатъците върху психиката на пострадалите може да са много по-сериозни и трайни от физическите наранявания. Затова тук е важно да се използва правилно и в пълен обем дискрецията на съда по чл. 52 ЗЗД.

След проблемите на отговорността за протиоправното поведение, вредата и причинната връзка, доколкото става въпрос за деликт, следва да се разглежда и въпросът за вината. По чл. 45 ЗЗД при деликтите вината винаги се предполга и обикновно е трудно да се докаже липсата на такава. За да се оневини един делинквент, следва да докаже липсата на вина чрез обратно доказване. Но как стоят нещата, когато отговороността на дадено лице се ангажира по реда на чл. 49 във вр. с чл. 45 ЗЗД? Тази отговорност е определена още в средата на миналия век от Върховния съд като гаранционно-обезпечителна. И по смисъла на ППВС № 7 от 1958 г. тя е различна от договорната и деликтната отговорност и притежава някои особености, които дават основание да се разглежда в отделна трета група. Върховният съд приема, че в този случай възложителят на работата не върши нищо непозволено. Напротив, поведението му е правдоподобно – възлага работа на едно лице в изпълнение на възложените му от закона задължения. Следователно, заключава ВС, това, което той е извършил – възлагането на друго лице на някаква работа, не е гарждански деликт и не може да се търси вина у възлагащия за неправомерно поведение за самото възлагане. Разпоредбата се тълкува във връзка с чл. 54 ЗЗД, която дава възможност за възстановяване на платеното обезщетение от възложителя чрез ангажиране на регресната отговорност на изпълнителя. Ако възлагащият би имал вина за извършеното от изпълнителя, то той би бил съучатсник или съпричинител и не би имал право на регрес срещу това лице. На това основание ВС счита, че отговорността по чл. 49 ЗЗД има обезпечително-гаранционна функция, а не чисто обезщетителна. Тя не произтича от вината на възложителя на работата и затова няма място за презумптивна виновност, както и за нейното опровергаване. Приема се, че вина в същинския смисъл се търси не у този, който е възложил работата, а само у този, който я изпълнява. Отговорността по чл. 49 ЗЗД е за чужди виновни действия на лице, което неправилно е избрано и ангажирано за тази работа от възложителя. Идеята на законодателя е била не да ангажира отговорността на две различни лица за едно и също нещо и на едно и също основание. В този смисъл не е налице солидарна отговорност, каквато е по чл. 53 ЗЗД при солидарност в случай на деликт. Тази обезпечително – гаранционна отговорност е предвидена от закона с цел да се обезпечи сигурното, лесното и бързото обезщетяване на пострадалия. Отговорният по реда на чл. 49 ЗЗД може да се защитава, доказвайки не липсата на лична вина, а доказвайки, че не е налице вреда или че тя не е причинена от лицето, на което той е възложил работата, или че вредите не са причинени виновно от натовареното с тази работа лице. Правилно съдебната практика приема, че ако би се допуснало лицето, което е възложител на работата да може да докаже, че е направил добър и правилен избор и е осъществил ефикасен контрол върху натовареното лице, то целта на законодателя и преследваният резултат, да се обезпечи и гарантира вземането на пострадалия, не биха се осъществили. Тоест тук Върховният съд набляга на социалния характер на проблема и обществената потребност и полезност от такъв вид отговорност, както и върху неговото специално предназначение.

Прилагайки тези изводи към проблематиката на отговорността на общината за вреди причинени от ухапване от безстопанствени кучета, може да се приеме следното: правилно първоначално практиката по чл. 290 ГПК на ВКС и изобщо на съдилищата е била в смисъл, че общината отговаря за конкретен резултат, определен от закона, който в случая е полагане на грижа за безстопантвени животни и създаване на спокойна и здравословна среда за населението на общините. Този резултат е предвиден да се постигне в рамките на всяка отделна община по начин и чрез средства, каквито задълженото лице – общината, прецени. Законодателят се интересува само от постигането на ясно зададената цел, защото само това отговаря на обществените потребности и може да се приеме като изпълнение. Смята се, че когато така ясно очертаният от закона резултат не бъде постигнат, независимо какви действия и мерки са предприети за постигането му, то е налице пълно бездействие и пълно неизпълнение от страна на адресата на правната норма – общината. Следователно, отговорността на общината в тези случаи е не за неизвършване на конкретни действия, неприемане на програми, неназначаване на отговорни лица и т.н., а за непостигане на предвидения в закона краен резултат – създаване на спокойна и здравословна среда. При ефективно и пълноценно изпълняване на тази възложена по законодателен ред задача, резултатът от предприетите от общината мерки следва да се изразява в постоянно наблюдение и настаняване на всички безстопанствени животни в населените части на общината в приюти, където тези животни да биват подлагани на процедура по кастрация, да са им осигурени постоянни грижи, храна и подслон, в резултат на което да не се допусне нито едно безнадзорно животно да обитава градската среда и да представлява заплаха за живота и здравето на гражданите. Разбира се, в тежест на общината е да определи броя и задачите на лицата, които ще ангажира за тази цел. Ето защо следва да се подкрепи по-старата практика на ВКС по чл. 290 ГПК, която е била в съзвучие и с тълкувателната пракитка на Върховния съд. Прави впечатление, че по-новите решения на съда, включително и тези по чл. 290 ГПК, прокарват една малко по-различна и може би не особено правилна и справедлива идея в отклонение от изрично предвидената в закона обезпечително-гаранционна функция на общините в коментираните случаи. В тези решения се допуска възможността при инцидент с безстопанствено куче, от който са претърпени вреди, общините да се освободят от отговорност, ако докажат, че са предприели някакви мерки за предотвратяването му, независимо под каква форма и с какво точно предназначение. Подобна идея е опасна и противоправна. Законодателят, възлагайки тази отговорност на общината, не е посочил и не е предвидил никакви конкретни мерки, чието изпълнение да може да бъде изследвано и контролирано. Осъществяването на тази дейност в цялата й съвкупност е предоставено на волята и дискрецията на всяка община. Оттук следва, че всяка отделна община може да счете за нужно предприемането на най-различни мерки, които смята за адекватни и необходими за нейната територия. Тази преценка нито се контролира, нито коригира от централната власт. Поради това е правилно твърдението, че очакването на законодателя е за конкретен резултат, независимо от вида и способите за постигането на същия. Държавната власт не се намесва при избора на начина и средствата и затова санкционира само крайния резултат. Приемането на обратната теза би застрашило сериозно основни права и законни интереси на гражданите, свързани със защитата на тяхното здраве и живот.

В обобщение би могло да се заключи, че към момента по въпроса за отговорността на общините в случаите на нападение или ухапване от бездомни кучета е налице противоречива практика на ВКС. От една страна Решение № 639 от 02.07.2009 г. по гр. дело 2398/2008 г. на Първо гражданско отделение на ВКС и Решение № 383 от 27.07.2010 г. по гр. дело № 424/2009 г. на Четвърто гражданско отделение на ВКС провъзгласяват идеята за обезпечително-гаранционната отговорност на възложителя (общината) и не допускат възможността за екскулпиране (освобождаване от отговорност) независимо от положените грижи и усилия от страна на общината – възложител. В обратния смисъл са Решение № 368 от 18.11.2015 г. по гр. дело № 2045/2015 г. на Четвърто гражданско отделение на ВКС и Решение № 488 от 07.02.2012 г. по гр. дело № 899/2010 г. на Четвърто гражданско отделение на ВКС. Всички тези решения са постановени по реда на производството по чл. 290 ГПК и имат задължителна сила за съдилищата и органите на изпълнителната власт. Поради това с оглед нуждата от сигурност и предвидимост на правоприлагането по дела за отговорността на общините за нападения на тяхна територия от безстопанствени кучета се забелязва нуждата от уеднаквяване на съдебната практика посредством тълкувателно решение.